化解"资金沉淀" 万亿引导基金探索市场化运营

12月24日，国家审计署发布的《国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》显示，经过近半年的整改后，部分“沉睡”的政府引导基金开始投资运营。与此同时，不少地方也针对审计暴露的产业基金投资进度慢、资金沉淀等问题，进一步明确了政府产业基金的定位、目标和投向。业内人士认为，政府引导基金的设立是用市场化方式放大财政资金杠杆效应，增加创业投资资本供给的重要步骤，在募资难大背景下，更需要体现出母基金特别是政府引导基金在整个股权投资市场中的“压舱石”作用。

仍存在“资金沉淀”现象

12月24日，国家审计署发布《国务院关于2017年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》，在关于创新创业相关制度还不完善时提到，“未对外投资的6只创业投资引导基金中，有4只已开始投资运营，另外2只正在积极寻找投资对象。”此前，国家审计署对11个省36只创业投资引导基金进行抽查，发现有6只从未对外投资，涉及资金7.8亿元。

“各地设立产业引导基金的初衷，是为了把产业引导过去，把资源汇集过来。这是产业引导基金诞生的使命，同时也是产业引导基金的痛点。”重庆某产业引导基金董事长表示。

实际上，“资金沉淀”现象已经受到不少地方政府的重视。11月30日，河南审计厅发布《关于2017年度省级预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告(河南)》，提到关于7只基金运营效率还不高的问题时称，河南雨韵新材料创业投资基金运行效果不理想，省财政已对其中的政府引导基金6000万元及相关利息收回国库。其他4只基金通过调整完善基金实施方案、重新引入合作伙伴、加强投资项目考察和论证等方式，提高了社会资本到位率和基金的项目投资绩效。

11月29日，浙江审计厅发布《2017年度省级预算执行和全省其他财政收支审计查出问题的整改结果(浙江)》表示，针对审计暴露的全省产业基金投资进度慢、资金沉淀、“名股实债”等问题，省政府进一步明确了政府产业基金的定位、目标和投向；研究打造省政府产业基金2.0版，即围绕数字经济、高端装备制造、特色小镇、“凤凰行动”和金融稳定等重点产业和领域，整合设立若干主题基金，采取省市县联动方式，增强基金合力；注重引导社会资本、金融资本加大对重点、关键领域和省市县长工程等重大产业项目投入，提高省内有效投资比重；完善基金投资运作机制，创新基金运作方式，加快主题基金和定向基金投资运作。

探索市场化运行机制

吉林某产业引导基金总经理认为，政府引导基金大规模设立是从2014年开始，以前财政资金支持经济发展主要是通过补助贴息等方式进行，更多的是一种行政化资源配置，政府引导基金的设立是用市场化方式配置政府资源的一个重要的标志性步骤。

根据投中最新数据，截至2018年6月底，我国共成立1171只政府引导基金，总目标规模达5.85万亿元(含引导基金规模+子基金规模)，其中政府引导基金本身总规模约为1.46万亿元至1.76万亿元。在放大财政资金杠杆效应，增加创业投资资本供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题等方面发挥了重要作用。

上述人士进一步表示，围绕引导产业发展目标去思索，对政府引导基金而言，首先是设计市场化机制的问题。在机制设计上，政府引导基金以LP的身份出现，与GP合作时应该与其他市场化母基金没有区别。唯一不同的是，政府引导基金追求的是产业引导，社会资本追求的是财务回报。“政府引导基金一般不以营利为目的。我们甚至会把正常的超额收益让渡60%奖励给GP和其他社会LP，以调动各级参与方的积极性。”

上海某政府引导基金GP总经理认为，政府引导基金市场化运作，按照市场规律同股同权参与，对于返投比例，可以根据对产业支持的力度适当进行调整。

国内某国家级创投引导基金CEO认为，市场化的考核和激励机制不容忽视。“从2014年成立第一只市场化基金开始，每一只基金无论是薪酬水平、团队分成，抑或是项目跟投，几乎全部按照市场化标准配置，因此也吸引了众多优秀人才加入。”

北京某创投引导基金董事长在谈到市场化机制时，同样提到了利益让渡。“对于科创母基金而言，特别是在原始创新阶段，设计利益让渡机制非常重要。除去基本收益之后，我们把超额部分返给创业团队和社会出资人，通过这样一种设计，我们希望能够在原始创新上，跟科学家团队成为真正的伙伴。”

发挥“压舱石”作用

前述北京某创投引导基金董事长认为，从私募股权基金规模来看，目前母基金占比并不高。“年初以来，我们已经接受约150只子基金的申报，组织了几百场路演活动。越是在募资难的背景下，越需要体现出母基金特别是政府引导基金，在整个股权投资市场的‘压舱石’作用。”

北京某产业资本人士认为，政府引导基金分为创投引导基金和产业引导基金，两者的方向和目标不同，创投引导基金更多是从支持早期项目角度发挥财政作用，产业引导基金则是从支持区域产业发展方面实施布局。政府引导基金需要做到几点：一是不能违反出资红线，“政府引导基金对每只子基金的出资比例都设有红线，在此基础上才能用市场化方式去和子基金合作，当然前提是子基金团队过往业绩不错。”第二，市场化运营，部分政府引导基金是通过注入国资平台后再进入子基金，可能涉及考核指标问题，包括国有资产的保值增值，这就需要用市场化方式去做。作为母基金，同样涉及“募投管退”流程，一系列问题都需要解决。

对于政府引导基金的发展，投中研究院建议，一是以引导基金为支点加快生态圈建设，根据本地产业现状，适当放宽对GP注册地、返投比例、投资决策等方面的政策限制，集聚更多优秀LP、GP创业资源；二是细化考核标准及绩效结果应用，加强对基金“募投管退”各个环节包括带动后续融资、科技成果转化等社会效益、基金收益、创新指标等方面进行定量与定性考核；三是着力解决资本市场失灵问题，设立天使引导基金和创投引导基金，引导政府引导基金投早投小，在资本市场失灵环节发挥关键作用，避免过多后期投资对资本市场造成挤出效应；四是优化基金管理机构市场运作机制与决策能力，将引导基金通过公开方式遴选，交由市场化运作基金进行市场化运作，提升资金的运作效率与质量。