《中国证监会行政处罚裁量基本规则》实务解读

（原标题：《中国证监会行政处罚裁量基本规则》实务解读）

来源：雪球App，作者： 三尺法科技，（https://xueqiu.com/1392959859/325925708）

文 | 张晓欣 律师 上海德禾翰通律师事务所

为进一步规范中国证监会及其派出机构行政处罚裁量，统一执法尺度，增强裁量公开性与可预期性，实现裁量公正，中国证监会于2025年1月17日公布了《中国证监会行政处罚裁量基本规则》（以下简称《规则》）。《规则》是中国证监会系统规范行政裁量权，推进法治政府建设的关键一环，首次构建了我国证券期货领域“六个裁量阶次、多个裁量维度”的立体裁量体系，标志着我国资本市场行政执法从“经验判断”迈向“标准量化”的新阶段。

《规则》已经于2025年3月1日起正式施行，本文结合《规则》的主要内容和立法说明，从实务视角，解析核心要点与合规应对。

一、《规则》的立法背景、

效力层级和主要原则

（一）立法背景

制定《规则》，一是法治政府建设的必然要求。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中强调要“完善行政处罚等领域行政裁量权基准制度 ”。2021年修订的《行政处罚法》、2022 年国办印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《国办意见》）就制定行政处罚裁量基准提出相关要求。特别是在2019年修订的《证券法》、2022年出台的《期货和衍生品法》大幅提高对证券期货违法行为处罚力度的形势下，用足用好法律赋予的行政处罚权，切实做到标准统一、梯次合理、公开透明，对于规范行政执法，稳定市场预期，维护公平正义具有重要意义。二是当前执法态势的必然选择。目前 ，中国证监会派出机构调查和处罚案件数量大幅增多，处罚金额大幅上升，其中不乏影响重大、案情复杂、社会关注度高的案件，制定《规则》可以为各地派出机构明确执法尺度，同步辅助以中国证监会对派出机构行使处罚权的监督和指导，可以有效实现处罚标准在中央和地方适用的统一。三是广泛听取意见的最大公约数。此次制定《规则》是对中国证监会系统近年来行政处罚实践的系统梳理，也充分借鉴了国内外成熟的行政执法经验。同时，广泛调研听取了各方的意见建议。比如：公开征求意见时有意见建议，完善单位直接责任人员的处罚考量因素，不将违法行为人知情后的态度与专业背景作为量罚考虑因素。经研究，《规则》对相关条文表述作了进一步完善。

（二）效力层级

《规则》是以“中国证券监督管理委员会令第 225 号”的形式对外公布，根据我国《立法法》的相关规定，《规则》效力层级为部委规章。

（三）基本原则

《规则》定义了何为“行政处罚裁量”，是指中国证监会及其派出机构在实施行政处罚时，根据法律、行政法规和规章的规定，决定是否给予处罚、给予处罚的种类和幅度的裁度、衡量过程。在此基础上，明确了行政处罚裁量应当以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度以及当事人主观过错程度相当。并应当综合考虑资本市场发展和投资者保护等因素，确保处罚必要、适当，并符合社会公序良俗和公众合理期待。对同一时期类别、性质、情节相似的案件，处理结果应当基本均衡。（第二条、第三条、第四条）

二、《规则》关于

裁量阶次和情节的规定

（一）行政处罚的裁量阶次和裁量情节（第五条）

按照《国办意见》有关行政处罚裁量阶次的规定，《规则》对应设置了六档行政处罚的裁量阶次；同时，按照《行政处罚法》的规定并结合行政处罚实际，对各裁量阶次的具体适用情形作了适当细化。具体如下：

1.不予处罚，适用情形如：违法行为轻微并及时改正、没有造成危害后果；初次违法且危害后果轻微并及时改正。（第七条）

2.免予处罚，适用情形如：违法的自然人死亡，或者违法的单位被撤销、注销。但是，违法行为的直接负责的主管人员和其他直接责任人员仍承担行政法律责任。（第八条）

3.减轻处罚。指在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以下进行处罚，或者减少并处的处罚种类。适用情形如：主动采取补救措施，消除违法行为危害后果；单位违法的直接负责的主管人员和其他直接责任人员在案发前主动举报单位违法行为，并且积极配合查处。（第九条）

4.从轻处罚。指在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以内，给予较轻的处罚。适用情形如：主动减轻违法行为危害后果；对违法事实没有异议，签署认错认罚具结书。（第十条）

5.从重处罚。指在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以内，给予较重的处罚。适用情形如：严重违反市场公开公平公正原则，影响资本市场秩序稳定，可能引发金融风险、严重危害金融安全；实施违法行为，涉及行贿或者受贿情形。（第十一条）

6.一般处罚。指除不予处罚、免予处罚、减轻处罚外，不存在本规则规定的从轻或者从重处罚情形的，在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以内，给予适中的处罚。

（二）行政罚款的裁量阶次（第六条）

为适应不同类型案件的裁量需要，增强制度的包容性，《规则》规定对有一定幅度的行政罚款，在法律、行政法规、规章规定的处罚幅度以内，划分从轻处罚、一般处罚、从重处罚三个裁量阶次，并按照“法定最低罚款金额—30%—60%—法定最高罚款金额”+以此为基础上下浮动10%的方式，确定具体的裁量阶次。具体如下：

1.从轻处罚。在法定最低罚款金额以上、法定最高罚款金额 30%以下给予罚款。

2.一般处罚。在法定最高罚款金额 30%以上、60%以下给予罚款。

3.从重处罚。在法定最高罚款金额 60%以上、法定最高罚款金额以下给予罚款。

4.上下浮动。在确定裁量阶次时，根据不同违法行为类型的性质、构成、特点等情况，可以《规则》规定的百分比为基础上下浮动十个百分点。

上述规定的原则和方法，也可参照适用于中国证监会及其派出机构依法做出的证券、期货市场禁入措施、暂停或者撤销相关业务许可、给予买卖证券等值以下罚款等行政处罚种类。

三、与裁量相关的其他制度安排

（一）关于共同违法人的处罚

《规则》确立了“先整体认定后区分处罚”的裁量规则。两个以上当事人共同实施违法行为的，先将所有当事人作为一个整体认定主观过错、违法行为和违法所得，再明确当事人各自承担的没收违法所得、罚款的金额。认定构成共同违法，依法给予没收违法所得、罚款等处罚的，应当在处罚决定书中明确各当事人承担没收违法所得、罚款的金额。（第十四 条、第十五条）

（二）关于单位直接责任人员的处罚

《规则》吸收既有规定和实践做法 ，从单位违法案件中责任人员在违法行为中所起的作用、职务及履行职责情况、知情程度、知情后采取的行动等方面，综合分析认定单位违法案件中责任人员的责任大小和处罚幅度。（第十六条）

（三）关于多次违法的处罚

《规则》明确了“多个独立违法行为累计处罚”的基本规则。当事人有多个独立违法行为，均给予罚款的，罚款数额累计计算。（第十七条）

（四）关于新旧法律选择适用

《规则》规定，实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、行政法规、规章的规定。作出行政处罚决定时，法律、行政法规、规章已修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。明确前述“从旧兼从轻”适用原则的基础上，《规则》还规定违法行为始于法律、行政法规、规章修改生效之前，终于修改生效之后的，适用新的规定进行处罚。（第十八条、第十九条）

（五）关于监管机构主要负责人批准或者集体讨论

《规则》规定，对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，应当经中国证监会或其派出机构负责人集体讨论决定。此外，根据《国办意见》精神，适用《规则》可能出现明显不当、显失公平，或者客观情况发生变化，需要调整适用的，应当经中国证监会主要负责人批准或者集体讨论决定。（第二十条）

（六）关于“ 立体追责 ”和“行刑衔接 ”

《规则》将证券期货违法的行政处罚与刑事责任、民事责任以及行政监管措施、自律管理措施等进行衔接。首先，就“行刑衔接 ”，规定了三类情形的处理方式：一是“先行后刑”，已给予没收违法所得、罚款行政处罚的，刑事移送文书中应当写明罚没情况，便于折抵。二是“先刑后行”，违法行为已经被判处刑事罚金，还需要给予行政处罚的，不再给予罚款。三是“刑事回转”，刑事移送后虽不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应给予行政处罚的，依法进行处罚。其次，就“行民衔接”，规定违法行为同时构成民事侵权的，依法配合做好民事责任追究。最后，还规定对依法不予行政处罚的，可以根据情节采取相应的行政监管措施并记入证券期货市场诚信档案、通知自律组织依法采取纪律处分等自律管理措施。（第二十一条、第二十二条）

四、律师的合规建议

（一）被监管企业应进一步完善监管调查响应机制。重点内容包括：一是建立和完善裁量预判机制，根据“违法行为—裁量阶次—处罚结果”进行路径模拟推演，提前识别风险行为和处罚后果。二是在监管调查过程中和调查结束后，尽早梳理和正式提交企业不予、从轻、减轻处罚的事由清单和支撑材料，影响监管部门和积极争取裁量主动权。三是针对已经发生的违法违规行为，特别是存在从重处罚的裁量阶次时，根据不同情形制定和执行整改方案和具体整改措施，以最大限度减轻处罚后果。四是强化行刑、行民交叉应对，对涉嫌犯罪案件和涉民事赔偿案件，同步评估行政罚款与刑事罚金折抵的可能性及行政罚款和民事赔偿可能的总金额，避免双重处罚的同时，对整体风险敞口有基本认知。

（二）被监管企业高管应进一步重视监管履职和履职记录。直接负责的主管人员和其他直接责任人员对单位实施的违法行为承担行政责任时，个人与监管认定的案件事实、性质、情节、社会危害程度之间的关系是核心因素，需要进行多维度的综合分析。高管应持续关注企业是否建立了高管履职记录制度，特别是有无如实记录个人履职情况，比如准确记录某高管明确反对某一业务或行为等，尽可能规避个人对单位违法行为处罚风险的连带责任。

（三）利用新旧法衔接和合理抗辩以争取合法权益最大化。对于已立案未办结的存量案件，当事人和律师应立即启动在办案件的裁量预评估，向监管部门申请按新规重新核定裁量结果，重点针对“罚款浮动区间”“情节权重”等关键点提出书面异议，最大限度维护当事人权益。比如实务中，当事人和律师可针对裁量阶次的适用过程、计算逻辑、情节权重、向上“浮动区间”适用的合理性等提出质疑和抗辩，可在听证阶段提交同类案件的处罚对比分析，推动裁量结果的均衡化，避免个案畸轻畸重。

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文 | 张晓欣

编辑 | 麻艺璇